Høringssvar vedr. Metode for beregning af individuelle effektiviseringskrav.
Til Forsyningssekretariatet
Forsyningssekretariatet lægger med indholdet af denne høring op til en mere markant ændring af benchmarkingmodellen, end det har været tilfældet de senere år. DANVA sætter derfor pris på, at det materiale som har fulgt med høringen er ganske omfattende. Indholdet af ændringerne er dog bekymrende, eftersom Forsyningssekretariatet fortsat i sin tilpasning af modellen reducerer forsigtighedshensyn. Der er vel at mærke tale om forsigtighedshensyn, som DANVA mener er nødvendige for at gennemføre en retvisende og troværdig benchmarking.
I høringsudkastet er antallet af parametre mindsket i DEA-modellen, mens det er øget i SFA-modellen. Samtidigt ser det ud til, at effektiviteten blandt selskaberne er faldende i forhold til den forrige benchmarkingmodel, og at DEA-modellen nu spiller en meget lille rolle i vurderingen af selskaberne.
Det er velkendt, at når man øger antallet af parametre i SFA-modellen og sænker antallet af parametre i DEA-modellen, så forøges effektiviseringspotentialet.
Professor Peter Bogetoft, der udviklede den oprindelige TOTEX-benchmarking-model for Forsyningssekretariatet, har i sit arbejde lagt vægt på, at de samme parametre så vidt muligt skal indgå i både SFA- og DEA-modellen. Dette hensyn tages for at disciplinere modelarbejdet, således at man kun identificerer et højt effektiviseringspotentiale ved at udvikle en model af høj kvalitet - ikke ved at anvende mange parametre i SFA-modellen og få parametre i DEA-modellen. Ved en model af lavere kvalitet vil best-of-two-tilgangen automatisk sikre forsigtighedshensyn, da en underspecificeret model giver lave effektiviseringspotentialer i SFA, mens en overspecificeret model giver lave effektiviseringspotentialer i DEA.
Kun 7 % af selskaberne får deres efficiens fra DEA-modellen. Best-of-two tilgangen ser dermed ikke ud til at yde den beskyttelse mod fejlmodellering, som er formålet med tilgangen. I den tidligere model ydede DEA-modellen en bedre beskyttelse mod fejlmodellering, så DANVA er bekymret for, at modeludviklingen i høringsudkastet fører til lavere og ikke højere kvalitet i benchmarkingen.
Da der første gang blev udviklet en TOTEX-benchmarking-model til regulering af vandsektoren, havde Copenhagen Economics og professor Peter Bogetoft følgende beskrivelse vedrørende den kombinerede anvendelse af DEA og SFA-modellerne:
”Man kan have forskellige teoretiske synspunkter på kombinationen af flere metoder, men ud fra en pragmatisk tankegang giver det god mening at ”beskytte” de evaluerede selskaber imod en grundlæggende metodisk usikkerhed.
Man kan naturligvis hævde, at ved at ”beskytte” selskaberne ”straffer” man potentielt forbrugerne. I den forbindelse er der dog ingen tvivl om, at de ydelser, selskaberne leverer, ofte har en værdi for forbrugerne, som er højere end de nuværende tariffer. Ud fra den logik vil det derfor oftest være til større skade for forbrugerne, hvis selskabernes pålægges urimelige krav og dermed må give køb på vedligeholdelse og ultimativt kan blive konkurs-truet, hvis de stilles overfor for skrappe omkostningsstandarder.
I vandsektoren, hvor den langt største del af selskaberne er forbrugerejede, er det desuden ikke helt entydigt, om et valg til fordel for selskaberne i tilfælde af metodisk usikkerhed reelt ikke også er et valg til fordel for forbrugerne.”
Desværre indikerer ændringerne, som Forsyningssekretariatet lægger op til, at den aktuelle model samlet set udvikler sig i en forkert retning med hensyn til beskyttelse af selskaberne.
De korrektioner, der laves til netvolumen for henholdsvis OPEX og CAPEX, har historisk set fungeret som forsigtighedshensyn. Dette skyldes netvolumen-modellens manglende evne til at tage højde for specifikke forhold som alder og tæthed.
I årets DEA-model har Forsyningssekretariatet ændret sin praksis fra at lave særskilte korrektioner til én korrektion, som samlet set korrigerer for både alder og tæthed. Dette reducerer i sig selv forsigtigheden ved at lade elementerne indgå særskilt. Hertil kommer at Forsyningssekretariatet vælger at undlade det oprindelige netvolumenmål i modellen.
DANVA mener ikke, at Forsyningssekretariatet har godtgjort, at der ikke længere er behov for at beholde dette forsigtighedshensyn og finder det i modstrid med målet om at skabe en robust model. Givet den meget lille rolle, DEA-modellen nu spiller, vil DANVA gerne opfordre Forsyningssekretariatet til at tage samme forsigtighedshensyn som i den hidtidige model.
De efficiensscorer, som fremgår af høringsmaterialet, indikerer, at der er en markant overvægt af selskaber, som ud fra princippet om best-of-two evalueres i SFA-modellen. Ses der bort fra outliers (2 selskaber) og de selskaber, som i DEA-modellen udgør den effektive front (3 selskaber), er det hele 93 % af selskaberne, som evalueres i SFA-modellen, mens kun 7 %, svarende til 5 selskaber, bliver evalueret i DEA-modellen. Dette indikerer, at hensynet om best-of-two stort set ikke finder praktisk anvendelse og tyder på, at modellernes efficiensscorer formentligt ikke korrelerer, da de 2 modeller finder meget forskellige resultater. I gennemsnit er DEA-efficiensscorerne ca. 10 % lavere end de tilsvarende fra SFA-modellen.
DANVA savner bedre sammenhæng mellem modellerne og mener derfor, at der mangler en test af, hvorvidt der, ud over problemerne med niveauforskelle, er sammenhæng mellem efficienserne i DEA og SFA. Det er nødvendigt at teste korrelationen mellem DEA og SFA, fordi store forskelle mellem DEA og SFA efficienser ofte tyder på, at datakvaliteten er utilstrækkelig eller, at modellen er fejlspecificeret.
DANVA finder det ligeledes bekymrende, at der herudover lempes på forsigtighedshensyn i forhold til fastsættelse af frontselskaber. Der er klare indikationer på, at et selskab som HOFOR København Vand ikke er repræsentativ til at indgå i et sammenligningsgrundlag for resten af sektoren. Dette skyldes især, at selskabet har en markant overvægt af produktion af vand i forhold til øvrige selskaber. Forsyningssekretariatets egen analyse viser netop, at produktion af vand i form af boringer og vandværker har en signifikant positiv sammenhæng med efficiensscoren. Jo mere produktion et selskab har, desto mere effektiv ser det altså ud i modellen, hvilket tyder på, at produktionsselskaber generelt kan være overkompenseret i modellen. På den baggrund er det uheldigt at bruge et selskab med så markant en produktion som forbillede for alle andre. Dette er yderligere uddybet i bilaget vedr. frontfastsættelse.
I høringsmaterialet beskrives det, at den statistiske del af outlier-identificeringen i SFA-modellen er blevet forbedret. Dette sker ved brug af den såkaldte pseudo-cooks-distance. DANVA vil samtidigt opfordre Forsyningssekretariatet til at følge op på den statistiske identificering af outliers ved at kontakte og kvalitetssikre repræsentativiteten af selskaber med særlig stor indflydelse på SFA-fronten. Denne fremgangsmåde kendes fra DEA-modellen, hvor de vigtigste selskaber for modellen kvalitetssikres ekstra gennem en fast procedure.
Læs bilaget om frontfastsættelse her.
Med venlig hilsen
Carl-Emil Larsen
DANVA