Høringssvar til lovforslag om et styrket økonomisk tilsyn og takstkontrol m.v. – jr.nr. 2023-14061

Vandsektorens ”Kontaktudvalg” er den 24. oktober orienteret om nedenstående:

”Regeringen har derfor besluttet at udskille justeringen af den økonomiske regulering fra lovforslaget og fremsætte en smallere version af lovforslaget. Der vil heri være indeholdt en styrkelse af det statslige økonomiske tilsyn og den kommunale takstkontrol m.v., som det også fremgår af lovprogrammet 23/24. Vi forventer at sende lovforslaget i høring i løbet af november.

Fsva. den økonomiske regulering vil regeringen nedsætte et Vandreguleringsudvalg, der skal foretage et eftersyn af lovgivningen. Udvalget skal udarbejde en rapport med anbefalinger til regeringen om hvordan den økonomiske regulering af vandsektoren kan skrues sammen under hensyn til Vandsektorlovens formålsparagraf.”

Vi har ved møde med KEF-minister Lars Aagaard den 17. november orienteret om, at DANVA er glad for, at regeringen har taget dette initiativ og bidrager meget gerne til udvalgets arbejde. Men vi finder det bekymrende, at forslaget til justering af vandsektorloven, der nu er i høring, indeholder:

1. Forslag om at ministeren får hjemmel til, uden om Folketinget, at ændre forhold, der er helt grundlæggende for vandselskabernes økonomi.
2. Forhold, der foregriber og kan styre Vandreguleringsudvalgets arbejde og råderum.

DANVA mener, at de ovennævnte ændringer i lovforslaget i forhold til den økonomiske rex½gulering er i direkte konflikt med den regerings beslutning, som Kontaktudvalget er informeret om. Eventuelle forslag om ændringer direkte til den økonomiske regulering må være begrænset til helt åbenlyse fejl- og eller mangler samt forhold, der er enighed om i forligskredsen. Herved kan der opnås ”bedre” regulering/forhold i overgangsperioden frem til en ny regulering er behandlet i Folketinget, når Vandreguleringsudvalgets arbejde foreligger. Det kan eksempelvis ske ved, at mulighederne bliver bedre for aktiviteter for klima, miljø, grøn omstilling og innovation, samt håndtering af dels cybersikkerhed dels det generelle beredskab i overensstemmelse med brede nationale og europæiske politiske ønsker. Disse forhold er uddybet under overskriften “Økonomisk regulering”.

Det i høring udsendte lovforslag har til formål at styrke det statslige økonomiske tilsyn med vandselskaberne.
DANVA er af den opfattelse, at udformningen af denne del af lovforslaget ikke er et udtryk for et effektivt tilsyn, der kan balancere den samfundsmæssige gevinst og den økonomiske byrde for vandforbrugerne. Det ses især ved at:

1. Det foreslåede tilsyn, hvor der også indføres tilsyn på områder uden begrundet behov, kan unødigt skabe endnu større bureaukratisk belastning. Det sker til trods for, at forligskredsen i politiske aftaler siden 2015 har dikteret afbureaukratisering.
2. Lovforslagets ændringer vedr. tilsynet medfører højere omkostninger for vandselskaberne og forbrugerne, hvilket er i modstrid med de politiske styresignaler. Omkostningen til statslige tilsyn bør stå i forhold til den gevinst, som vandkunderne opnår. Det er vandkunderne, der betaler såvel tilsynets som vandselskabernes omkostninger.
3. Forslaget indfører et stadigt stigende antal krav og strafelementer overfor vandselskaberne. Samtidig er udeladt forhold til et afbalanceret tilsyn som rettigheder, eksempelvis til rimelig frister, retssikkerhed samt offentlighed og åbenhed.
4. Der er tale om en cementering af den eksisterende tilsynsstruktur og opbygning af en uhørt stærk central forvaltningsmyndighed (Vandtilsynet), der kan underkende både lokalpolitiske beslutninger og ankenævn. Der tages ikke højde for betydningen af sektorkobling eller erfaringerne fra evalueringen af Forsyningstilsynet.

DANVA mener helt principielt, at det savner mening at gennemføre forslaget om et styrket statsligt tilsyn af vandsektoren, inden der er foretaget en evaluering af vandsektorens regulator. Forsyningssekretariatet er aldrig blevet evalueret, uagtet det nu har eksisteret i 14 år og uagtet, det undervejs er blev underkendt af såvel Højesteret som gentagne gange af Konkurrenceankenævnet. Implementeringen sker også uden hensyn til erfaringerne fra evalueringen af Forsyningstilsynet, hvor eksempelvis overvejelse om sammenlægning af tilsynene er nævnt som en anbefaling.
Vi har uddybet vurderingen af forslaget om styrket statsligt tilsyn under overskriften ”Det styrkede statslige økonomiske tilsyn” og i bilag 2.

Økonomisk regulering

En ændring af vandsektorlovens og vandselskabernes økonomiske fundament.

Lovforslaget indeholder en bemyndigelse til ministeren, der kan underminere vandselskabernes økonomiske fundament og tilsidesætte resultatet af politiske forhandlinger og folketingsbeslutninger.

Ministeren kan med lovforslaget gøre forligskredsens beslutninger ligegyldige. Lovforslaget indeholder således en helt ny bemyndigelse – også i forhold til lovforslaget, der var i høring i sommeren 2022. Bemyndigelsen gør det muligt for ministeren at fjerne de historiske afskrivninger, der på brancheniveau udgør næsten halvdelen af vandselskabernes indtægtsgrundlag. Opgørelsen af de historiske afskrivninger var, på baggrund af grundige juridiske og økonomiske overvejelser, resultatet af tilbundsgående politiske drøftelser i forbindelse med selskabsgørelsen af vandsektoren, og den er kontinuerligt videreført af Folketinget, der har taget stilling til dens fastholdelse ved de efterfølgende ændringer af vandsektorloven. De resulterende åbningsbalancer er grundlæggende for vandselskabernes økonomi og en lovfæstet opgørelse er central i forhold til at skabe sikkerhed omkring, at vandsektoren agerer på baggrund af stabile økonomiske rammebetingelser.

Med den foreslåede bemyndigelse kan ministeren således helt alene og uden kontrol fjerne en væsentlig del af vandselskabernes indtægtsgrundlag. Dette har ikke blot den åbenlyse effekt, at det skaber usikkerhed om vandselskabernes langsigtede økonomi og udfordrer de dispositioner, som vandselskaberne har foretaget på baggrund af gældende lovgivning. Det udfordrer også det incitament, vandselskaberne har i den nuværende økonomiske regulering til at passe på deres egenkapital, forsøge at lave ekstraordinære effektiviseringer, leve op til effektiviseringskrav osv.
Vandreguleringsudvalget skal foretage et eftersyn af lovgivningen og udarbejde en rapport med anbefalinger til regeringen om hvordan den økonomiske regulering af vandsektoren kan skrues sammen under hensyn til Vandsektorlovens formålsparagraf. Resultatet af Vandreguleringsudvalgets arbejde bør selvfølgelig foreligge før man evt. efter en politisk drøftelse udvider ministerens bemyndigelse.

Forudsætninger om Vandreguleringsudvalgets arbejde.

Det er i lovforslaget foreslået at nyaffatte ministerens bemyndigelse i Vandsektorlovens §8.

Det er i den sammenhæng vigtigt udtrykkeligt at fastslå, at der med nyaffattelsen ikke er tiltænkt en ændring af ministerens nuværende beføjelser og heller ikke på de regler, som ministeren har udstedt med sine beføjelser. DANVA er uforstående overfor, at det præciseres at være gældende for 1. udmøntning, hvilket indikerer at der vil komme andre udmøntninger. Dette giver kun mening, såfremt det forudsættes, at det af regeringen nedsatte vandreguleringsudvalg ikke kommer med forslag til væsentlige ændringer af reguleringen eller forslag om en helt anden tilgang. Dette vil på forhånd udvande vandreguleringsudvalgets mandat.
Det bør fremgå udtrykkeligt af lovforslaget, at det ikke har til formål at ændre ministerens bemyndigelse eller de regler, ministeren allerede har udstedt iht. sin bemyndigelse. Undtaget er forhold, hvor der er behov for en udbedring, der ikke bør afvente Vandreguleringsudvalgets arbejde. Herefter er det alene de forhold, der rettes op på og ændringernes indhold, som det er nødvendigt at beskrive i lovbemærkningerne. 3 konkrete forhold, hvor DANVA til gengæld peger på, at der er et behov:

1. Understøttelse af grøn omstilling via mulighed for nettofisering af visse typer omkostninger – en justering i forhold til hvilke indtægter der indregnes i indtægtsrammen.
2. Understøttelse af cybersikkerhed og beredskab – en justering af reglerne for tillæg/IPO.
3. Understøttelse af strukturel udvikling - en justering af reglerne om grundkøb og genanvendelse.

Ovenstående 3 forhold er uddybet i bilag 1, der også indeholder DANVAs kommentarer til de foreslåede ændringer af kontrolsystem og indregningstidspunkt for tillæg mm.

Det styrkede statslige økonomiske tilsyn

Effektivt tilsyn

Det bør være en forudsætning for tilsynet, at det er effektivt. Det betyder ikke kun, at tilsynet skal være effektivt i sin varetagelse af sine opgaver men også, at tilsynet skal være målrettet områder med behov og være proportionelt.

Den politiske beslutning om evaluering af vandselskabernes tilknyttede virksomhed, som fremgår af såvel 2018-aftalen som 2015-aftalen, er ikke gennemført. Et isoleret initiativ, med indførelse af et styrket tilsyn uden evidens for behovet og forud for evalueringer, savner mening. Med lovforslaget er det ønsket at styrke tilsynet med vandselskabernes tilknyttede virksomhed. Der er allerede i dag et kontrolsystem, hvor samfundets kontrolorgan, selskabets revisor, årligt skal afgive erklæring om overholdelsen af reglerne for tilknyttet virksomhed, hvorefter erklæring skal indsendes til Forsyningssekretariatet. Hvis revisor har anmærkninger, videresendes erklæringen til Energistyrelsen, hvorefter ministeren har mulighed for at beslutte, at selskabet skal afstå eller afvikle sin deltagelse i en tilknyttet virksomhed. Der er DANVA bekendt aldrig truffet en afgørelse om, at et vandselskab har udøvet en ulovlig tilknyttet aktivitet og derfor har skullet afstå/afvikle den. Der er derfor ikke evidens for behovet for at styrke tilsynet. Forskellen på det nuværende og det foreslåede tilsyn er, ud over en flytning af kompetencen ift. påbud om afvikling fra styrelsen til tilsynet, at selskaberne, ud over revisorerklæring, skal indlevere alle de oplysninger, som tilsynet ønsker inden for de af tilsynet fastsatte frister – altså indførelse af en øget administrativ byrde. DANVA mener, det savner mening at implementere et tilsyn med tilknyttet virksomhed med tilhørende omkostninger alene, uden at have undersøgt evidens herfor og uden i øvrigt at se på tilknyttet virksomhed, som det er forudsat i både den politiske aftale fra 2015 og 2018-aftalen.

Det foreslåede tilsyn med vandselskabernes aftaler vil medføre en markant administrativ byrde, og når noget sådant indføres, skal det være gennemtænkt. Lovforslaget indeholder et øget tilsyn med vandselskabernes aftaler. Det er naturligt, at Rigsrevisionens kritik af Forsyningstilsynets tilsyn med aftaler i forsyningssektoren (Rigsrevisionens beretning 11/2022) giver anledning til at overveje tilsyn med vandselskabernes aftaler. DANVA vil påpege, at der ikke foreligger undersøgelser af behovet i vandsektoren eller ”skandalesager”. DANVA havde håbet på en bedre udformet løsning. Det skitserede system er langt fra simpelt, og der er udsigt til en væsentlig øget administrativ byrde for vandselskaberne på grund af omfattende oplysnings- og dokumentationskrav. Samtidig er der huller, eksempelvis i forhold til, hvordan en omfordeling af omkostningerne i et kommunalt serviceselskab håndteres i de økonomiske rammer, og hvordan serviceselskabet, hvor der ikke optjenes overskud, finansierer en bøde. (se uddybning i bilag 2).

Forbrugernes penge

Tilsynets væsentligste formål er, at vandkunderne ikke betaler for meget for de ydelser, vandselskaberne leverer. Formålet med, at vandkunderne ikke betaler for meget, bør også gælde i forhold til tilsynet.

Både den direkte finansiering af tilsynet og omkostningerne, tilsynet generer hos vandselskaberne, betales af vandkunderne, og forslaget leverer ikke en proportionel gevinst for disse. Vi skal pege på nedenstående forhold.

Som en anden væsentlig del af det styrkede statslige tilsyn skal tilsynet arbejde mere indgående med analyser og overvågning, ligesom tilsynet skal bidrage aktivt til udviklingen af reguleringen. Denne aktivitet finansieres, ligesom tilsynets øvrige virksomhed, ved opkrævning hos vandselskaberne og dermed hos vandkunderne. Forsyningstilsynet har ligeledes fået til opgave at foretage analyse og udviklingsvirksomhed. Det har ifølge evalueringen af Forsyningstilsynet betydet, at Forsyningstilsynets tidsforbrug på aktiviteter som tilsyn, udmeldelse af indtægtsrammer og afgørelser er faldet. Disse primære aktiviteter udgjorde således 57 % i 2018 men blot 37 % i 2021. Den årlige omkostning til tilsynet øges som følge af ændringerne med forventeligt 7,2 mio. kr., hvilket bringer den samlede årlige omkostning til tilsynet på 35,4 mio. kr.

Hvis man antager, at tilsynet vil have en tilsvarende tidsfordeling som Forsyningstilsynet, qua opgavernes sammenlignelighed, betyder det, at vandforbrugerne med lovforslaget skal betale 22,3 mio. kr. af statens analysevirksomhed, der normalt er skattefinansieret. I tillæg til denne omkostning kommer de omkostninger, tilsynet genererer hos vandselskaberne, idet analyse og overvågningsvirksomheden, der er forbundet med en bemyndigelse til at anmode vandselskaber og interesseforbundne parter om oplysninger indenfor en angiven frist under bødestraf.

Udover de ovennævnte 22,3 mio. kr., der burde være skattefinansieret, pålægges vandkunderne en unødvendig meromkostning i forhold til, hvis tilsynet var et effektivt og proportionelt tilsyn jf. ovenfor.

Proportionalitet, åbenhed og retssikkerhed

Transparens, forudsigelighed og sikkerhed er forudsætninger for tillid og bør derfor i langt højere grad indarbejdes i lovforslaget.

Lovforslaget indeholder et stort antal krav til vandselskaberne. Der indføres mulighed for ”dobbelt” straf i form af både en bebyrdende afgørelse, eksempelvis et maksimalt effektiviseringskrav, der får virkning i al fremtid, og bødestraf. Til gengæld er der ingen steder fastslået, at de frister vandselskaberne får, skal være rimelige (i dag kendes eksempler på ned til tre arbejdsdage). DANVA skal derfor opfordre til, at det indskrives i loven, at alle tilsynets afgørelser skal offentliggøres, idet vi anser en sådan åbenhed for en fordel for såvel vandselskaberne som forbrugerne.
Ligeledes skal vi opfordre til, at der med lovforslaget sikres åbenhed ikke kun om resultaterne af tilsynets analyse og overvågningsvirksomhed, men også om resultaternes anvendelse i regeludviklingen. Dette kan f.eks. gøres ved at lade den foreslåede udvidelse i forhold til Forvaltningslovens § 31 følges med en udvidet adgang til aktindsigt.
Lovforslaget øger tilsynets aktivitet og dets beføjelser. Men lovforslaget ses ikke at forholde sig til behovet for at sikre en kontrol med og eller evaluering af tilsynet, ligesom konsekvenser, i det tilfælde tilsynet skulle træde ”ved siden af”, helt udestår i lovforslaget. Selv om vandselskaberne har mulighed for at indbringe tilsynets afgørelser til Konkurrenceankenævnet, hvilket også efter forslaget gælder de nye tilsynsområder tilknyttet virksomhed og aftaler, så er dette ikke en fuld løsning. Lovforslaget forholder sig eksempelvis ikke til sagsbehandlingstiden hos Konkurrenceankenævnet, der allerede nu er lang, og undlader at forholde sig til effekten på rammer og kontrolsaldo af en sen underkendt afgørelse.

”Tillid til regulator er en forudsætning for skønsbaserede afgørelser, brug af bagatelgrænser og for anvendelse af risikobaseret prioritering af tilsynsopgaver. Gensidig tillid er en forudsætning for eksempelvis selvangivelse af procesbaseret tilsyn. Tilliden opbygges i høj grad gennem brug af transparens og forudsigelighed i arbejdet med udvikling af regulering og tilsynsmetoder. Transparens og forudsigelighed har stor betydning for de regulerede virksomheder, da de er meget kapitalintensive og afholder langsigtede investeringer. Hvis reguleringsgrundlaget ændres på uforudsigelig vis, øger det risikoen for de langsigtede investeringer og kan føre til, at prisen på kapital stiger.”
Ovenstående citat er fra Evalueringen af Forsyningstilsynet side 22 og efter DANVAs mening overførbar på vandsektorens regulator/tilsyn. DANVA mener således ikke, at evalueringen af Forsyningstilsynet er behørig inddraget i lovforslaget og skal opfordre til at dette sker.

Magtkoncentration

Ud over de ovenfor gennemgåede forhold, får tilsynet med lovforslaget også mulighed for at underkende såvel den kommunale kontrol af takster som Energiklagenævnet.
Det er problematisk uden videre at holde fast i en systematik med to stærke uafhængige tilsyn, hvor vand- og spildevandsforsyningen er isoleret hos et tilsyn, mens tilsynet med de øvrige forsyningssektorer er samlet hos et andet (Forsyningstilsynet), der i øvrigt som væsentlig opgave har at overvåge og analysere på tværs af sektorerne. Innovation og grøn omstilling kræver tværgående initiativer og harmonisering - også i forhold til tilsynet. Der mangler evaluering - ikke blot af tilsynet med vandsektoren men også af mulighederne for synergieffekt, samt ressourceudnyttelse hos tilsynene.

DANVA vil opfordre til at der i lovforslaget om det styrkede statslige økonomiske tilsyn indføjes en bestemmelse om, at loven skal evalueres.

Eventuelle spørgsmål kan rettes til chefjurist Hannah Scheel Andersen.