Benchmarking og individuelle effektiviseringskrav for prisloft 2012

Til Forsyningssekretariatet
8. juli 2011

Høringssvar på ”Resultatorienteret benchmarking af vand- og spildevandsforsyningerne – Fastsættelse af individuelle effektiviseringskrav for prisloftet 2012”

FVD og DANVA vil gerne takke for muligheden for at give høringssvar på ovennævnte dokument. Endvidere vil vi gerne bemærke, at vi er glade for, at Forsyningssekretariatet har valgt at offentliggøre de data, der benyttes i årets benchmarking. Vi håber Forsyningssekretariatet vil fortsætte med denne praksis fremover.

Angående udkastet finder FVD og DANVA de beregnede effektiviseringspotentialer så unøjagtige, at de individuelle effektiviseringskrav til selskaberne bør udsættes til 2013.

Resultaterne bygger på data af dårlig kvalitet, der er tilsyneladende ikke foretaget en grundig kvalitetssikring af hverken data eller modeller, der er ikke taget hensyn til miljø, kvalitet, service og forsyningssikkerhed og modellen beskriver i det hele taget vandsel-skaberne meget dårligt. Hertil kommer, at Forsyningssekretariatet vælger en model med konstant skalaafkast og en meget ”tynd” front, hvilket alt i alt resulterer i nogle ekstraordinært høje effektiviseringspotentialer. FVD og DANVA mener ikke det er sandsynliggjort i udkastet, at de helt urealistisk høje effektiviseringspotentialer skyldes ineffektivitet. Tværtimod tyder resultaterne kraftigt på, at modellen beskriver selskaberne så dårligt, at det ikke er rimeligt at udtale sig om, hvor stort et effektiviseringspotentiale det enkelte vandselskab har. FVD og DANVA finder det således meget betænkeligt, at Forsyningssekretariatet vælger at pålægge selskaberne meget store og helt urealistiske effektiviseringskrav på dette grundlag. FVD og DANVA vil opfordre Forsyningssekretariatet til at revurdere om kravene stilles på et rimeligt grundlag. FVD og DANVA mener ikke dette er tilfældet, og en udsættelse af de individuelle effektiviseringskrav til 2013 er derfor nødvendig.

DEA-SFA

Forsyningssekretariatet undersøger ganske fornuftigt om andre modeller end DEA kan anvendes til at estimere effektiviseringspotentialerne. I den sammenhæng er sammen-ligningen mellem DEA og SFA særlig interessant, da SFA-modellen skelner mellem in-effektivitet og uforklaret variation. Resultatet af SFA-modellen viser, at stort set ingen variation i datasættet skyldes ineffektivitet. Dette tyder på, at modellen er underspecifi-ceret, og viser at Forsyningssekretariatet har en model, der ikke kan forklare variationen i data på tilfredsstillende vis. I mange lande tilbydes selskaberne en best off more – tilgang, hvor selskaberne kan vælge den bedste model for dem blandt eksempelvis 2 DEA-modeller og 2 SFA-modeller. Denne sikkerhed gives selskaberne ikke i Danmark, men FVD og DANVA mener, at Forsyningssekretariatet er nødt til at se SFA-modellen som en klar indikation på, at deres model er meget upræcis. Desværre vælger Forsyningssekretariatet, at afvise SFA-modellen på et meget løst grundlag om, at SFA-modellen ikke passer til datagrundlaget. FVD og DANVA er ikke enige med Forsynings-sekretariatet i, at resultaterne fra SFA-modellen er ubrugelige. Der er ikke problemer med SFA som metode i forhold til data. Derimod er der store problemer med, at den opsatte model ikke kan forklare en meget stor del af variationen i datasættet. Det mener FVD og DANVA skyldes en underspecificeret model og dårlig datakvalitet. Det er meget muligt, at SFA-modellen kan forbedres ved at lave transformationer af data, men så må vi opfordre Forsyningssekretariatet til at lave disse transformationer og præsentere resultaterne, så der kan blive foretaget en ordentlig modelkontrol. Når SFA-modellen producerer fundamentalt anderledes resultater end DEA-modellen er det et klart signal om, at modellen ikke er god nok.

Skalaafkast

FVD og DANVA er meget uforstående overfor, at Forsyningssekretariatet vælger en model med konstant skalaafkast. Vi ser ikke noget problem i at vælge variabelt skalaaf-kast, selvom der delvist er taget hensyn til størrelse i netvolumenmålet. Netvolumenmå-let i sig selv tager ikke nok hensyn til størrelse. Der er således flere tegn på, at modellen har problemer med at håndtere store og små selskaber sammen. Endvidere er der tyde-lige tegn på, at modellen er underspecificeret og flere af de udeladte variable er for-mentlig korreleret med størrelse, eksempelvis indenfor kvalitet og service, som slet ikke indgår i modellen som costdrivere. Forsyningssekretariatet påpeger selv flere steder, at der er forholdsvis stor forskel på selskaberne, og at dette kan være svært at håndtere. I en situation med sådanne usikkerheder er det ikke rimeligt at vælge konstant skalaafkast. FVD og DANVA vil opfordre Forsyningssekretariatet til i det mindste at teste antagelsen om, at variabelt skalaafkast kan erstattes af konstant skalaafkast i modellen.

Miljø, kvalitet, service og forsyningssikkerhed

Modellen indeholder ikke variable, der direkte beskriver miljø, kvalitet service og forsy-ningssikkerhed. Dermed straffes alle selskaber, der leverer en kvalitet eller service, der ligger over et absolut minimum. Dette er meget uheldigt, da det på sigt vil føre til en vandsektor, der ikke kan levere det kunder, ejere og samfundet forventer. Lav kvalitet i vandsektoren vil være forbundet med store samfundsmæssige omkostninger som følge af dårlig vandkvalitet, hyppige afbrud, overløb af spildevand til vandmiljøet, øgede rotteproblemer, lange svartider osv. I mange tilfælde er der positiv korrelation mellem størrelse og kvalitetsniveau. Endvidere viser modellen, at de små selskaber er langt mere effektive i den nuværende model end de store og endelig er der flere klare tegn på, at modellen er underspecificeret. Der er således klare indicier på, at kvalitet er blandt de manglende variable og at det medvirker til de meget store effektiviseringspotentialer. Det er derfor helt centralt, at miljø, kvalitet, service og leveringssikkerhed bliver indarbejdet i benchmarkingen inden Forsyningssekretariatet begynder at beregne individuelle effektiviseringspotentialer og -krav. Modellen er ganske enkelt ikke klar til at leve op til de ønsker som loven fastsætter. Det er desuden meget uheldigt at selskaberne – tilsyneladende – ikke behandles ens, med hensyn til hvilke miljø- og servicekrav der accepteres af Forsyningssekretariatet. Et eksempel herpå er de store selskabers udgifter til omfattende grundvandsbeskyttelse, hvor nogle selskaber har fået udgifterne godkendt som miljø- og servicemål, mens andre ikke har.

Datakvalitet

Datakvaliteten lider fortsat under mangel på såvel økonomiske som tekniske definitio-ner. Dette kan give store udsving i de beregnede potentialer. Eksempelvis har Forsyningssekretariatet ikke defineret om indløbspumper, der står udenfor renseanlæggets område, skal henføres til renseanlægget eller til ledningsnettet. Dette ser ud til at kunne påvirke resultaterne. Et andet meget besynderligt forhold er, at en strømpeforet ledning tæller som 2 ledninger. Det er utilfredsstillende for selskaberne, at Forsyningssekreta-riatet stiller store effektiviseringskrav ud fra en model, hvor der ikke foreligger præcise definitioner – og hvor de endelig foreligger, giver de mere unøjagtige resultater med end uden, jævnfør eksemplet med strømpeforinger. FVD og DANVA gentager, at dette er et stort problem. Forsyningssekretariatet antager, at fejlene på de skøn selskaberne har foretaget er normalfordelte omkring nul, og derfor betyder det mindre, at der er foretaget mange skøn. FVD og DANVA mener dog sagtens der kan blive foretaget systematiske fejlskøn, eksempelvis en generel undervurdering af hvad det koster at drive en råvands-ledning eller et renseanlæg. FVD og DANVA fastholder derfor sin kritik af datakvaliteten, herunder også af omkostningsækvivalenterne. En forudsætning for præcise omkost-ningsækvivalenter er en troværdig fordeling af omkostningerne baseret på klare definitioner.

Der er i udkastet benyttet reviderede driftsomkostninger fra selskabernes regnskaber i beregningerne – og ikke driftsomkostninger korrigeret for 1:1 omkostninger osv. I materialet skriver Forsyningssekretariatet, at man har korrigeret driftsomkostningerne. Det har man ikke og det har konsekvenser i forbindelse med modelkontrol, beregning af krav m.m. og det burde have fremgået.

Kvalitetssikring

FVD og DANVA har noteret følgende generelle problemer:

• Fejl i tabel 3 i første udkast (er rettet).

• Afrundingsfejl i netvolumenberegningerne for minimum VandCenterSyd.

• På spildevand er pumper angivet i kategorien 300-600 l/s af selskabet tilsynela-dende blevet anført i kategorien 600-1000 l/s for minimum VandCenterSyd.

FVD og DANVA er bekymrede for om Forsyningssekretariatet har nok fokus på kvali-tetssikring, da man på baggrund af beregningerne giver selskaberne meget store effek-tiviseringskrav. Vi har tidligere fremført, at alle tal, der indgår i BM-modellen bør kvali-tetssikres grundigt, og umiddelbart er der flere tal i materialet, der overrasker DANVA’s høringsgruppe. FVD og DANVA vil derfor opfordre Forsyningssekretariatet til at lave en grundig kvalitetssikring og beskrive hvordan man har kvalitetssikret i det materiale, der sendes ud.

Det har tidligere været drøftet, at branchen skulle bistå Forsyningssekretariatet med denne kvalitetssikring da Forsyningssekretariatet ikke besidder denne kompetence. Det-te har tilsyneladende ikke været ønsket.

Frontselskaber

Forsyningssekretariatet angiver, at have udført en grundig kvalitetssikring på de selska-ber, der udgør fronten. Det virker dog ikke til, at denne kvalitetssikring har omfattet en bredere vurdering af om frontselskabet har nogle særlige forhold, der gør det mindre egnet som frontselskab. Eksempelvis er Jammerbugten Forsyning A/S ”front-selskab” på vand og sætter den standard de andre selskaber på vand skal leve op til. Jammer-bugten Forsyning A/S er et meget lille vandselskab med en vandmængde på 106.274 m3 i 2009. Altså meget mindre end det skæringspunkt der gælder for de private vand-værker. Grundet et meget lavt prisloft er det svært for selskabet at finde en stabil frem-tidssikret løsning. Jammerbugten Forsyning A/S illustrerer således primært et selskab, der er kommet i problemer pga. prisloftet. Det er tankevækkende, at dette selskab nu skal være forbillede for hele den danske vandsektor, og at selskabet oveni købet står til et effektiviseringskrav på 3 %, hvilket permanent vil stille selskabet endnu værre.

Det er i det hele taget meget uheldigt, at Forsyningssekretariatet har valgt at lægge fronten helt ud til det yderste selskab. Det ville være relevant at sige, at de første 25 % af selskaberne målt på volumen skal ligge på ydersiden af fronten. Der er store udsving i driftsomkostningerne fra år til år, specielt for de mindre selskaber, som formentlig oftere afholder ekstraordinære driftsomkostninger fordi deres omkostninger ikke udjævnes af færre reparationer indenfor andre områder. Denne cyklus gælder dog også for store selskaber, da behovet for drift naturligt vil variere fra år til år. Når Forsyningssekretariatet vælger at køre fronten helt ud, benchmarker vandsektoren sig altså op mod et omkost-ningsniveau, som ingen selskaber kan holde i længden. Dette er ikke en holdbar fremgangsmåde. FVD og DANVA vil derfor opfordre Forsyningssekretariatet til at lægge fronten væsentlig mere konservativt.

FVD og DANVA vil endvidere opfordre Forsyningssekretariatet til at lave følsomheds-analyser på, hvad der sker, hvis de ”bedste” selskaber fjernes fra modellen og præsen-tere resultaterne i en eventuel endelig udgave.

Den politiske intension i forbindelse med benchmarking af vandsektoren var oprindelig ment som alt andet end et økonomisk reguleringsværktøj. Det var tænkt som et redskab til at effektivisere branchens miljø, kvalitet og service og til at fastsætte individuelle krav til de mindst effektive selskaber. Nu skal det bruges til at fastsætte effektiviseringskrav til alle selskaber.

Krav

Forsyningssekretariatet fremsætter urimeligt høje krav på baggrund af en meget upræcis model. Modellen er underspecificeret, og resultaterne er utroværdige. Alligevel bru-ger man modellen til at fremsætte store effektiviseringskrav.

Det går helt galt med vurderingen for de selskaber, der ligger tæt på fronten. Eksempelvis kan Langeskov Vandværk tilsyneladende forvente at få et effektiviseringskrav på 0,2 % ud fra den skitserede model. Det skyldes, at Langeskov Vandværk har et effektivise-ringspotentiale ifølge DEA-modellen på 1 %. Forsyningssekretariatet ligger her op til en præcision modellen på ingen måde kan bære. Modellen bygger på dårlige data, mangler kvalitetssikring, mangler væsentlige variable, kører med konstant skalaafkast og en front, der er kørt helt til grænsen. FVD og DANVA mener ikke Forsyningssekretariatets vurdering af modellens præcision er rimelig.

Forsyningssekretariatet ligger endvidere en meget hård linje ved at kræve hele det ”usikkerhedsjusterede” udgangspunkt for effektiviseringskravet indfriet på 1 år. På el får man til sammenligning 5 år til at indfri et effektiviseringspotentiale. Et foreløbigt overslag af effektiviseringskravet (tallene er usikre da der kun er udleveret reviderede drifts-omkostninger) er godt 5 % i gennemsnit for spildevandsselskaber. Effektiviseringskravene varierer mellem 0-16 %. Dette er meget høje tal. Til sammen-ligning fik el-selskaberne i deres første år med benchmarking et krav mellem 0 - 4 % - og i gennemsnit vel omkring 2 % i krav. ”Luft” eller ej. Forsyningssekretariatet har ved flere officielle arrangementer sagt, at man vil starte forsigtigt ud, fordi grundlaget det første år er usikkert. Det må vi konstatere, at man har valgt ikke at gøre. FVD og DANVA ikke har beregnet mulige krav for vand.

FVD og DANVA finder håndteringen af ”luft” eller mangel på samme i prislofterne meget problematisk. De selskaber, der har ”luft” oplever store effektiviseringskrav, mens selskaber uden ”luft” sættes til nul. Det er ikke den tilgang der tidligere har været fra Forsyningssekretariatets side. Systematikken i prisloftet er altså: Hvis selskaberne favoriseres af et meget upræcist grundlag for prisloftet, så tages dette straks fra dem, men hvis selskaberne rammes af et upræcist grundlag, så gør man ingenting. Det er ikke en rimelig systematik. Til næste år er et godt bud, at frontselskaberne skal findes blandt de selskaber, der rammes af det upræcise grundlag i 2011. Dette er på ingen måde en holdbar model. 19 selskaber har i 2011 ifølge Forsyningssekretariatet’s beregninger fået den udfordring, at drive deres selskab mere effektivt end det var muligt for de bedste i branchen i 2010. Og kigger man på tallene skal de sætte markant bedre standarder end det hidtil har været muligt for de bedste i branchen. FVD og DANVA frygter dette fører til mangel på drift og vedligehold i disse selskaber – og for at gøre ondt værre, bliver de så formentlig næste års forbilleder i den resultatorienterede benchmarking.

Det bemærkes endvidere, at Forsyningssekretariatet nu giver selskaberne et incitament til at udnytte deres prislofter fuldt ud for at beskytte dem fremadrettet. Det kan næppe være intentionen med lovgivningen.

Endeligt bemærkes det, at Forsyningssekretariatet går ud og stiller krav på 5 % til en lang række selskaber, som har været udsat for et markant effektiviseringskrav fra pris-loftet i 2011 (beregnet med udgangspunkt i tal fra 2003-2005) qua den meget upræcise metode til fastsættelse af prisloftet for driftsomkostninger. Disse selskaber bliver nu mødt med yderligere krav baseret på et meget usikkert grundlag. Forsyningssekretariatet skriver selv, at selskaberne skal have en rimelig periode til at implementere effektiviseringer. Dette gjorde man ikke med prisloftet og derfor er mange selskaber allerede meget hårdt pressede. FVD og DANVA opfordrer Forsyningssekretariatet til at tage hensyn til dette, når der stilles krav.

Modelkontrol

Det fremgår ikke af udkastet, at der er analyseret for outliers. FVD og DANVA vil opfordre Forsyningssekretariatet til at beskrive om der laves outlierkontrol i DEA-modellen, og i givet fald hvilke metoder der anvendes. FVD og DANVA finder det meget vigtigt, at der laves en grundig outlier-kontrol i forbindelse med DEA-modellen, og vil opfordre til, at der anvendes mindst to forskellige test – et baseret på superefficienser, og et baseret på den gennemsnitlige effekt på andre selskabers efficienser af at fjerne nogle enheder.

Åbenhed

Det er vigtigt, at der bliver en høj grad af åbenhed og gennemsigtighed omkring den re-sultatorienterede benchmarking, således alle selskaber kan forholde sig til om de er blevet behandlet på samme måde som de øvrige selskaber. Såfremt et selskab får ned-sat sit effektiviseringskrav i forbindelse med den individuelle høring, er det vigtigt at de øvrige selskaber informeres herom, således de også kan søge om en nedsættelse af deres effektiviseringskrav, hvis de har lignende forhold.

En forudsætning for en åben og gennemsigtig benchmarking er, at beregningssystema-tik, -metode og –forudsætninger er fuldt beskrevet og tilgængelige. Det skal således være muligt for selskaberne, at følge, og genskabe, Forsyningssekretariatets beregning, fra inddatering til effektiviseringskrav. Dette er ikke muligt på baggrund af udkastet, hvor beregningerne er foretaget i en black box.

Omkostningsækvivalent for stik

FVD og DANVA har tidligere påpeget en regnefejl i beregningen af omkostningsækvivalenter for stik. Denne har Forsyningssekretariatet svaret på:

”DANVA og FVD anfører, at der er sket en regnefejl i Forsyningssekretariatets udregning af omkostningerne forbundet med stik i indre city. Det anføres, at der bør foretages et vægtet gennemsnit af omkostningerne per stik.

Forsyningssekretariatet er uenig heri. Formålet er at finde en gennemsnitlig pris per stik og Forsyningssekretariatet mener derfor ikke, at forsyninger med få stik skal have mindre betydning end forsyninger med mange stik.”

FVD og DANVA mener dog fortsat ikke Forsyningssekretariatets fremgangsmåde er korrekt og fastholder, at gennemsnitsprisen burde beregnes med et vægtet gennemsnit. Forsyningssekretariatet udregner den gennemsnitlige effekt pr. selskab og ikke den gennemsnitlige effekt pr. stik. Med et vægtet gennemsnit får selskaber med mange stik ganske rigtigt en større indflydelse på prisen, men det er også naturligt. Hvis et selskab har 1 stik og et andet har 200 stik, så er det en rimelig antagelse, at det sidste selskab indeholder mere information om hvad et stik koster at drive end det første.

Benchmarking

FVD og DANVA er generelt positivt indstillede overfor benchmarking som værktøj til at lære af andre selskaber, undersøge om selskaber har en fornuftig sammensætning, en rimelig størrelse osv. Dette afspejler sig i, at DANVA, igennem mere end 10 år, har kørt eget benchmarkingprojekt for branchen. Hvis man skal lave benchmarking, skal det dog foregå på et ordentligt grundlag, hvor man forholder sig kritisk til metodens begrænsninger. Det mener vi på ingen måde er tilfældet i det udkast Forsyningssekretariatet har udsendt. Vi vil derfor opfordre Forsyningssekretariatet til at fokusere mere på at udvikle modellen og en rimelig fortolkning af denne - og ikke på usaglige, kortsigtede effektiviseringskrav, der driver vandsektoren mod misligholdte anlæg og økonomisk ustabile selskaber. Den linje Forsyningssekretariatet lægger i udkastet har, desværre, i høj grad bekræftet FVD og DANVA i, at prisloftet ikke kommer til at virke, og at det bør afskaffes.

Prisloftsreguleringen vil være altødelæggende for den danske vandsektor, hvorfor FVD og DANVA med de mulige midler vil arbejde for at afskaffe den.

Kopi sendt til Folketingets Miljø- og planlægningsudvalg samt til Miljøminister Karen Ellemann.

Med venlig hilsen
Carl-Emil Larsen, DANVA, og Bent Soelberg, FVD